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国有资本预算制度的构建目标、原则与基本框架

来源: 转载自中经专网 发布日期: 2007/10/17 0
    改革国有资产管理体制是党的“十六大”确定的深化经济体制改革的一项重大任务。贯彻党的“十六大”和十六届二中全会精神,国务院成立了国有资产监督管理委员会,第一次在国务院机构设置上实现了政府公共管理职能和国有资产出资人职能的分开,实现了权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合,标志着我国经济体制改革取得了重大突破,我国新型国有资产管理体制逐步确立。
    由此,也引发了大家对新型国有资产管理体制下,如何对国有资本监管的思考,而建立国有资本预算制度,是国有资产监督管理机构履行国有资产出资人职责的重要方式,对于国有资本产权管理和收益管理提出了要求,是完善出资者财务管理体制的重要内容;同时,作为国有资本财务监管方式与手段之一,建立国有资本预算制度是实现企业内部资源合理配置的重要机制,对于提升企业经营管理水平、强化内部控制和提高管理效率而言不可或缺。
    一、国有资本预算制度的财务监管功能定位
    加强国有资本财务监管,重要措施之一是构建国有资本预算制度,那么,国有资本预算制度所体现出来的财务监管功能主要在以下方面:
    (一)确立与突出了国有资本经营目标:国有资本保值增值
    适应市场经济条件下资源配置要求,各级政府为了加快国有经济结构的战略性调整和国有企业资产重组,迫切要求建立国有资本预算。而建立国有资本预算确立与突出了国有资本经营目标,有利于加强国有资产的监督和管理,避免国有资产不应有的流失,实现真正意义上的国有资产保值增值。因为国有资本预算将国有资本经营的收入和支出纳入预算管理,可充分发挥预算的分配和监督职能,维护国家作为国有资产所有者的权益。同时,建立国有资本预算,便于对国有资本经营活动进行统筹规划,从而最大限度地减少“道德风险”,确保国有资本的保值增值。
    (二)加强国有资本经营过程控制
    国有资本经营亦称国有资本营运,指国有资本营运主体以国有资本为基础,通过采用企业重组、资本扩张和资本收缩等运营方式,对资本存量、资本增量、资本配置及资本收益进行筹划与谋略,提高国有资本营运效益,以实现国有资本增值最大化。加强国有资本经营过程的控制,一是宏观层面上,通过国有资本预算,可以有效控制、引导国有资本增量和存量变现的投资方向,进一步推动国有资本的有序流动和优化组合,实现国有经济布局和产业结构的战略性调整。二是微观层面上,通过国有资本预算,重点考核企业财务效益状况、资本运营情况、偿债能力和企业发展能力及方向等,通过加强国有资本经营过程的控制保证国有资本的安全运作,实现国资委对国有企业的有效监督管理。
    (三)完善国有资本经营业绩评价与激励
    国有资本预算是国有企业制定经营计划的依据,编制国有资本预算为激励、约束国有资产经营者提供操作平台,有利于对国有资产经营管理行为的监督和考核。出资人的所有者权益主要包括资产收益、重大决策和选择管理者等三项重要权利。国有资本预算是对国有资本管理和运营进行评价考核的重要手段,有利于出资人以国有资本所有者代表的身份,以国有资本预算为标准,客观、公正地对国有资本营运绩效进行考核,评价国有资本授权或委托经营者的业绩,约束与控制国有资本授权或委托经营者的行为,评价国有资本投资方向的正确性,并为未来资本预算的准确性奠定基础。
    二、国有资本预算制度的构建目标与原则
    国有资本预算制度应是一个完善的制度系统,主要包括国有资本预算的编制系统和国有资本预算的审核监督系统。国有资本预算制度的构建目标和原则应由此内涵决定。
    (一)国有资本预算制度的构建目标
    在国有资本预算制度构建目的上,一方面,通过有计划地组织政府资本性投资,推动国有资本优化配置,实现对国民经济结构的战略性调整;另一方面,通过预算的形式,反映和监督国有资本管理机构履行出资人职责的活动,实现国有资本的保值增值,以服务于政府社会和经济管理的总体目标。
    国有资本预算制度的构建目标应从短期目标和长期目标两个角度来分析。长期来看,应形成国有资本预算编制与审核监督的动态系统。短期来看,在于确保国有资本预算作为政府预算体系的有机独立的组成部分,并着力建立与完善国有资本预算编制这一基础性工作开展所需的制度环境。
    (二)国有资本预算制度的构建原则
    国有资本预算应符合政府预算的一般特征要求,如预算的公开性、可行性、完整性、统一性及周期性等。在构建国有资本经营预算制度中,应紧密结合国有资产管理体制的改革精神,可遵循以下原则:
    第一,充分体现国有资产“统一所有、分级监管”的原则,正确处理公共预算、国有资本经营预算以及中央与地方国有资本经营预算之间的关系。
    第二,与国有资产管理、监督和运营体系相适应的原则。三层次或两层次体系中,国有资本经营预算主要作用于国有资产中间运营层次,而不直接针对众多的国有资产经营企业。
    第三,整体保证国有资本的有效配置和保值增值的原则。国有资本经营预算制度建设应当充分推进和服务于资本运营的开展,使得资本运营能在国有产权运作、资产重组和产权结构优化和提高国有资本质量方面取得突破。
    此外,国有资本经营预算制度应循序渐进稳妥进行,在总结试点经验的基础上推广,最终逐步完善。
    三、国有资本预算制度的基本框架
    国有资本预算制度的基本框架如图1所示。在此过程中,既涉及到国有资产的科学界定与分类改革。又涉及到国资委与财政部门的合作模式的确定,还涉及到与国有资本预算制度相关的法律法规的重构,可以说是一项复杂的系统工程。
    如前所述,国有资本预算制度应是一个完善的制度系统,主要包括国有资本预算的编制系统和国有资本预算的审核监督系统。
    (一)国有资本预算的编制系统
    作为国有资本预算制度的主体构成,国有资本预算的编制系统主要包括编制原则、编制内容与编制格式、编制主体等方面。国有资本预算是加强国有资本的投资、运行和收益的管理,切实组织和调整国有经济活动的重要手段,也是及时准确反映国有资本经营状况和能力状况的主要依据。因而,明确国有资本预算的编制主体、规范其编制内容、编制格式与程序显得尤为重要。
    1.国有资本预算的编制原则
    为确保国有资本预算的有效性和可操作性,应遵循一定的编制原则。而国有资本预算的性质决定了它的编制原则。
    第一,市场效率原则。国有资本预算的突出特点是政府以国有资本所有者身份参与市场活动的体现,目的是直接调整产业结构,其具有宏观经营性和市场性特征。因此,国有资本财政的最佳规模应由市场效率准则决定,即实现社会平均利润最大化,以促进国有资本增值。
    第二,收支相应原则。在国有资本预算中,资金的筹集重点是国有资本存量调整收入,它是决定国有资本预算能否真正实施的关键,因为国有资本存量调整收入不仅可成为国有资本预算稳定的资金来源,而且可以更充分地体现国有资本投资在产业调整中的资金运动特点。因此,存量调整坚持“投资决定筹资”的收支相应,是编制国有资本预算的重要原则,也是保证国有资本金保值增值的关键措施。
    第三,可控性原则。改革现行政府投资管理体制的关键,在于建立国有资本投资的责任体制。应在国有资本投资的实行层面给予具体的投资责任人以充分的自我决策的权力,才能使其承担相应的投资风险。由此增加预算实行过程创新的可能性,以提高实行效率。
    第四,法治化原则。国有资本预算的编制主体及其权责、编制范围与内容等,必须有法可依。国有资本预算需要通过同级人民代表大会的批准,并置于立法机关的监督之下。而对于预算编制过程中的“虚报”等违规、违法问题,必须依法追究与处罚,以此增强预算的透明度和严肃性。
    此外,随着财政、税收体制的改革,国有资本的分级预算应该逐步实现。因而,在国有资本预算的编制中,还应坚持分级编制、责权协调的原则。
    2.国有资本预算的编制主体
    目前,学术界对国有资本预算的编制主体存在着分歧。一种观点主张应由财政部门编制国有资本预算。因为《预算法》规定,国家预算的惟一编制主体是国务院财政部门,而且企业的国有资产与国家的预算有着千丝万缕的联系,为维护国家预算的完整性,也要求由财政部门编制国有资本预算。另一种观点则认为国有资本预算体现的是国家作为国有资本所有者的身份,为利于政资分开,应由政府部门与国有资产管理部门分别编制公共预算与国有资本预算,以分别向人民代表大会汇报。
    对于预算编制主体的选择,应取决于预算编制目的以及预算编制格式。与此相适应,我国国有资本预算应以国有资产管理机构为主要编制主体,同时,形成国有资产管理机构与财政部门共同编制的格局。其中,国有资本预算中的政府预算会计报表格式部分,由于主要反映财政与国有企业之间的资金往来情况,由财政部门编制更为合适。而以企业会计报表格式的编制部分,由于主要反映国家凭借国有资本所有者身份与国有企业发生的分配活动,可授权由专门的国有资产管理部门负责组织编制本级国有资本预算,汇总本级政府各有关部门、各直属总企业和直接授权经营企业(含集团母企业、大型国有骨干企业本部)等下一级次的预算,并负责组织与监督预算的实行。以充分发挥各部门的信息优势与专业分工优势,同时也有助于加强各编制主体之间的相互制约与监督,促进我国预算管理水平的提高。
    3.国有资本预算的编制内容
    为确保国有资本预算的科学性、完整性,应改革预算收支科目,细化预算编制内容。可以根据政府职能的转变科学地划分预算收支科目的结构和层次,以强化收支分类的经济分析功能。根据新型国有资产管理体制和国有资本预算的功能定位,国有资本预算的主要内容包括收入项目和支出项目的确定。对此,目前主要有三种分类方法如表1所示。
    在客观比较的基础上,基于现实考虑,本文倾向于第二种分类方法,即国有资本预算的收入项目一般包括国有及国有控股企业经营收益、政府专项资金的拨转、国有产权交易收入、公共预算的资本转入、政府投融资转入,以及资本性基金收入、其他单体预算结转收入、投资基金收益、历年预算结余收人、其他收入等。国有资本预算的支出项目一般包括资本金支出、专项债务还本付息支出、专项费用支出、投融资分红派息支出,以及其他单体预算结转支出、总预备费、其他支出等。
    4.国有资本预算的编制格式
    目前,我国各类预算的编制格式主要采用政府预算会计报表格式。虽然具有核算上的衔接性和编制格式的统一性等优点,但以此种格式编制国有资本预算,其不足之处也是很明显的:(1)只能反映当年国有资本增量情况,而无法反映历年国有资本存量积累情况。(2)很难反映预算年度国有资本保值增值情况。(3)不便于正确反映预算收支的不同经济性质。有鉴于此,为更好地体现国有资本预算的编制目的,我国国有资本预算的编制格式,除采用政府预算会计报表格式反映当年的国有资本预算收支情况外,还可采用企业会计报表综合反映国有资本存量积累情况,运用损益表反映国有资本保值增值情况,运用附表说明国有资本经营资金的具体使用情况,如对国有资本投资结构、投资方向和投资效果的说明等。
    在改进国有资本预算编制格式的同时,应改进国有资本预算的编制方法。可考虑提前预算编制的时间,并采用科学的预测方法,为预算编制提供准确可靠的数据基础。同时,采用定量与定性相结合的预算编制方法,以提高预算的准确性。
    (二)国有资本预算的审核与监督系统
    国有资本预算的审核与监督是国有资本预算制度的有机组成,是国有资本预算制度发挥国有资本财务监管功能的客观要求,也是国有资本预算制度作用发挥的基本保障。
    1.国有资本预算的审核与批准
    国有资本预算是国家复式预算的重要组成部分,国资委编制国有资本预算之后,交由财政部门统一汇总并向人民代表大会(以下简称人大)报告,维护国家预算体系的统一性和完整性。中央国资委编制的国有资本预算由国家财政部统一汇总向全国人大报告,省级、市(地)级国资委编制的国有资本预算由各地财政厅、局统一汇总向同级人大报告。人大机构中与预算立法直接相关的是财政经济委员会和人大常委会预算工作委员会。由这些相关机构及常务委员会对预算草案进行审议,提出修改意见。预算一经人大审议通过,就形成年度预算法案,成为法律,各部门各单位都必须依法严格实行。
    为充分行使人大对国有资本预算的审批和监督权,提高国有资本预算的透明度,应增加人大审批国有资本预算的时间,各级政府至少应在同级人大举行的前两个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况,而且提交的预算草案必须细化到款、项,以保证人大有足够的时间对提交的预算草案进行详细的审查和质询。
    2.国有资本预算的实行与监督
    国有资本预算的实行与监督具有“两级实行,三层监督”的特点。国有资本预算经人大批准后,必须严格遵照实行。预算的实行可分两个层次:一是国资委严格实行国有资本预算;二是国有资产经营机构严格实行国有资本预算。因为国有资本预算是二级预算体系,国资委和国有资产经营机构分别构成了预算的一、二级实行主体。在实行过程中,任何机构或部门都不得随意突破预算的收支规模,必须严格遵照预算法案实行。如确需对预算法案进行变更,也必须依照法定程序,向人大递交预算调整方案,经人大审核通过后方可对预算法案进行调整。不实行预算法案或未经人大授权擅自调整预算法案均属违法。
    对预算实行的监督可以分为三个层次:第一层次是各级人大对国有资本预算实行情况的监督,这是人大凭借其执法监督权对国资委进行监督;第二层次是各级财政部门对国有资本预算实行情况的监督,这是财政部门作为国家预算主管单位对国资委进行监督;第三层次是各级国资委对国有资本预算实行情况的监督,这是国资委作为一级实行主体对预算的具体实行者,二级实行主体国有资产经营机构进行监督。
    3.国有资本决算的审计
    对预算实行及决算进行审计是国有资本预算监督的重要内容。预算年度结束后,各国有资产经营机构就预算实行情况及结果编制决算,上报国资委,国资委汇总审核后,交由财政部门统一向人大报告。人大可组织力量对国有资本经营决算进行审计,或由国家审计机关进行审计,将审计结果向人大汇报。
    应建立人大审计制度,充分发挥审计的监督作用。可考虑建立专门的审计委员会或聘请独立的审计机构对预算及决算进行审查。国资委也应设立审计部门对下属国有资产经营机构进行审计。
    4.国有资本预算审核监督的组织和制度基础
    各国的预算监督主要体现在行政与立法部门之间的权利制衡方面。按照《预算法》和《审计法》的要求,我国应加强部门之间的监督和对具体操作方法与手段的控制。除了人大和审计部门对国资委和国有资产经营机构的监督之外,还要建立和完善财政部门对国资委的预算收支的管理和监督机制。国有资本预算的收支管理要推行国库单一账户体系,建立国库集中收付制度。
    国资委作为国有资本预算的管理部门,应建立和健全各项管理制度,对国有资本预算的工作程序、报表内容、时间安排做出明确规定,完善出资人管理、投资、融资、担保、重大资产处置报告等一系列制度,为预算目标的实现奠定良好的组织和制度基础。要加强预算实行的过程控制,实行国有资本预算实行情况的定期分析和报告制度。同时要建立考核与奖惩制度,将经营预算的实行情况作为评价国有资产经营机构经营业绩的重要依据。
    需要强调的是,在国有资本预算的审核监管体系中,应建立相应机制确保国有资本预算的审核与监督,主要有三个方面需要重点突出:一是要强调国有资本预算的法律地位。只有使国有资本预算的地位上升到法律高度,才能使预算的权威性和严肃性得到强有力的保障,从根本上杜绝预算资金随意调剂、挤占、挪用等问题的发生。二是要强化人大的执法监督权。人大在国有资本预算的批准、实行以及决算的监督过程中要层层把关,细化预算科目,强调透明度,加强对预算调整、预算超支收入使用和预算科目之间资金调剂的审核和监督。三是要建立和完善严格的内部控制和外部监督机制,注重国有资本预算的内部审计与外部审计,将重点从合规性转向绩效性,以确保国有资本预算编制的目标得以实现。

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